PPP多头管理？双轨制更有利
发布时间：2024-04-24 点击：132
中国交通报2016年8月第6299期
刘洋
随着我国财税体制改革的推进，“政府与社会资本合作”（ppp）作为创新公共产品与服务领域投融资机制的重要手段在国内日渐盛行起来。党的十八届三中全会提出，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。特许经营方式在我国并不陌生，其典型模式bot已有多年运作实践。
笔者认为，我国应该推行使用者付费特许经营和政府购买服务两种模式相结合的双轨制ppp制度。在此基础上，明确部门职责分工，指导地方操作实践。
使用者付费与政府购买服务
2014年，国家发展改革委在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目；经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目；缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，都明确了不同操作模式的选择。近年来，我国政府部门虽然对ppp发布了一系列文件，但未明确ppp与特许经营、政府购买等概念的区别，这容易导致人们对ppp项目模式的错误理解，给项目设计和实施带来了负面影响。
特许经营是ppp的一种具体模式，是在“准公共产品﹢使用者付费”的特征下适用的，适合于使用者付费的准公共产品提供类项目，而政府购买服务是ppp的另一种模式。从付费方式上讲，ppp 一般包含两种基本模式，一种是通过使用者付费回收项目的投资建设及运营成本，另一种是通过政府付费回收项目成本。在实践中，还存在一种中间状态，即使用者付费不足以覆盖项目成本，需要财政性资金进行补贴。不同ppp模式的采用，与各国国情有直接关系，如私人资本的发育程度、政府参与市场行为的程度等。
双轨制更能发挥后发优势
在使用者付费特许经营模式、政府购买服务模式这两种ppp模式面前，我国应该重点倡导和推进哪种模式？
ppp的不同模式适用于不同类型和特点的公共产品与服务项目，建立使用者付费特许经营和政府购买服务两种模式共同推进的双轨制更能发挥我国在这一领域的后发优势。特许经营基于使用者付费，更适合于准公共产品，而对于公共属性更强的公共产品与服务，则适合采用政府购买服务模式。
从2015年国务院办公厅转发财政部、国家发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》中不难看出，国家在政策导向上也是比较认可ppp模式双轨制的。
ppp双轨制的顶层设计有利于完善我国ppp管理体系和政策制度。明确部门职能分工，由国家投资主管部门主导制定特许经营类ppp制度体系，由财政主管部门主导制定政府采购类ppp制度体系；在社会投资者采购方式上，特许经营类ppp项目采用招投标平台，政府采购类ppp项目采用政府采购平台。如此，可有效解决我国ppp多头管理以及地方实践操作中无所适从的现实问题。
（作者为交通运输部科学研究院副研究员）
（天津市交通运输委员会 2016-08-03 16:04:52）
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刘洋
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笔者认为，我国应该推行使用者付费特许经营和政府购买服务两种模式相结合的双轨制ppp制度。在此基础上，明确部门职责分工，指导地方操作实践。
使用者付费与政府购买服务
2014年，国家发展改革委在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目；经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目；缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，都明确了不同操作模式的选择。近年来，我国政府部门虽然对ppp发布了一系列文件，但未明确ppp与特许经营、政府购买等概念的区别，这容易导致人们对ppp项目模式的错误理解，给项目设计和实施带来了负面影响。
特许经营是ppp的一种具体模式，是在“准公共产品﹢使用者付费”的特征下适用的，适合于使用者付费的准公共产品提供类项目，而政府购买服务是ppp的另一种模式。从付费方式上讲，ppp 一般包含两种基本模式，一种是通过使用者付费回收项目的投资建设及运营成本，另一种是通过政府付费回收项目成本。在实践中，还存在一种中间状态，即使用者付费不足以覆盖项目成本，需要财政性资金进行补贴。不同ppp模式的采用，与各国国情有直接关系，如私人资本的发育程度、政府参与市场行为的程度等。
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（作者为交通运输部科学研究院副研究员）
（天津市交通运输委员会 2016-08-03 16:04:52）
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