PPP十大问题亟待各界高度关注
发布时间：2024-10-05 点击：79
建筑时报 李开孟 由于对ppp的操作理念和目标定位存在分歧，对ppp作为促进城市建设及融资创新工具的具体操作存在不同理解。同时，由于我国ppp制度顶层设计不完善、投融资体制改革不到位、政府职能转变滞后、社会资本投资权益保障制度缺失、政策及法律体系不完善、部门之间缺乏统一有效的协调机制、项目参与各方信用履约机制不健全、专业咨询服务能力不足等原因，使得ppp模式在新型城镇化建设中的推广应用存在各种苗头性、倾向性突出问题，应该引起高度关注。
问题一：ppp引进的社会资本属于股权投资，还是属于各种名目繁多的事实上的明股实债？
我认为无论怎么强调ppp的治理能力、管理能力，ppp首要的功能还是融资。由于ppp融资所具有的特殊性，才衍生出这种模式所具有的促进改革、机制创新等辅助功能。ppp融资的典型特点是有限追索或无追索项目融资。项目融资不同于企业融资、政府融资，它关注的不是目前的实力和水平，而是关注项目未来的现金流量水平。但由于我国特许经营模式未来使用者付费的市场容量、收费机制、排他性机制等不明确，政府付费也存在着政府的换届和信用等问题，使得人们对ppp未来十年、二十年，甚至三十年的长期现金流量的预期困难，没有信心。所以在这种情况下进行股权投资很困难，这就导致ppp从一种股权投资演变成一种必须给出合理回报水平，而且在一定时期之内地方政府必须接手的投资模式。这样有一定的回报、一定的期限的融资方案，名义上是股本投资，实际上是债务投资，目前实际操作中已经演变成各种名目的明股实债。
问题二：ppp引入社会资本是进行长期投资，还是过桥融资等各种类型的短期融资行为？
目前我国ppp最主要的参与主体，一是施工企业，二是各类基金投资人。施工企业追求的是短期的施工承包利润，而各种各样的基金投资者追求的是短期的财务回报。所以，ppp模式在事实上演变成各种类型的短期融资创新方式。
问题三：我国推广应用ppp模式的目的，是为了实现地方政府去杠杆，还是为各种加杠杆提供创新工具？
我国本轮大力推广应用ppp模式的目的，是为了解决地方平台公司的债务风险问题，它是一种去杠杆的重要工具，但是目前在实际操作过程中，却把ppp作为地方政府加杠杆的一种有效工具。因为在ppp模式下资本金可以由社会资本来出，债务资金可以通过实力雄厚的国有企业去进行融资。股权融资虽由社会资本出资，但实际上是明股实债，债务资金要找当地平台公司进行接盘，最后都要转化为地方政府的或有负债。作为人民的政府，对各种支出责任或有负债不可能置之不理，使得去杠杆成了一种加杠杆的有效方式，而且大家用的不亦乐乎。
问题四：引入ppp模式的目的是为了动员民间投资参与市政基础设施建设，还是套取各种名目的财政资金补助的创新工具？
ppp项目融资的本意，是政府的财政资金从项目的前期投资退出，不论是法国的特许经营还是英国的pfi，强调的都是私人部门融资，二者的区别在于私人融资的回报机制不同，前者是使用者付费，后者是政府根据私人部门参与ppp项目运作的实际绩效，通过购买服务的方式进行付费。政府从项目前期投资中撤离的原因，一是财政缺乏资金，二是政府即便有资金，但由于使用效果差而转由私人融资。我国ppp模式的操作情况完全相反，我们最大的印象就是政府特别有钱，以各种政府文件对ppp项目给予各种财政奖励和优惠政策。各级地方政府及企业在巨大的政策诱惑下，将各种项目包装成ppp项目，使得ppp成为申请政府各种财政资金补助、政府资金投入的有效方式，这就变相激励大家把各种不适合采用ppp模式的项目都包装成假ppp，甚至以国家的名义强制推广应用ppp模式。这种现象在我国当前非常流行。
问题五：开展ppp项目运作的目的是为了严格地方政府预算管理，还是为了突破预算约束提供具体手段？
这一轮大力推广应用ppp模式，是在新的预算法颁布实施之后。按照新的预算法，地方政府不得以平台公司的名义进行变相融资，只能通过发行地方政府专项债券的方式进行负债融资。我国的ppp模式强调地方政府可以和其下属的平台公司以ppp的名义进行合作，地方政府也可以与其下属的国有企业、事业单位等以ppp的名义进行合作，再配合以各种形式的明股实债及地方平台公司兜底等操作方式，使得ppp模式成为有效突破新颁布的预算法对地方政府的预算各种管理限制，并以各种各样的创新方式增加地方政府的负债，有效突破了对地方政府负债进行限制的相关制度文件规定。
问题六：推广应用ppp模式的目的是为了提高公共服务供给的质量和效率，还是为了将非专业的机构培育成专业性的运营公司，并回避公共服务的专业性供给模式？
从政府公共管理的角度看，引入ppp模式的目的不能简单停留在融资方面，而是将其作为供给侧结构性改革的重要手段，是为了提升公共服务供给的质量和效率。也就是说，ppp模式的应用，非常重视公共服务的运营机制和能力。现在我国的ppp的主要参与主体是建筑承包商、各种财务资金投资人，他们并不具备真正的运营能力，而且专业性的运营能力不是短期内能够培育出来的。我国推广应用ppp模式，将大家的注意力都引导到如何参与融资及承揽施工任务方面，而不是关注专业运营，也许这个问题目前还不突出，几年之后我们会发现现在已经上马的ppp项目将面临很严重的专业化运营问题。这个问题将会很快出现，大量ppp项目违约事件不断爆发，将会对我国ppp项目的顺利推进产生重大影响。
问题七：ppp模式强调公平竞争择优选择合作伙伴，还是为了躲避正常的公开招标程序？
ppp强调的是一种市场化的项目运作模式，强调通过公开公平竞争选择社会投资人及各种专业机构，应该按照招投标法的规定进行公开招标。但是，由于目前的ppp作为政府购买服务的一种工具，要求必须纳入政府采购的框架体系。在政府采购的五种方式中，一些采购方式的竞争属性很低。一些希望承担工程施工任务的企业，通过ppp模式成为了社会投资人，按照两标并一标的规定，可以不走公开竞争性招标程序，躲避了工程承包市场红海的严酷竞争，能够有效承揽相关工程并赚取施工利润，这种现象目前也很普遍。
问题八：我国推广应用ppp模式的目的是为了优化公共治理结构，还是为了维护部门利益而各自为政，缺乏协调配合？
引入ppp模式的目的，是为了优化治理结构，推动国家治理体系改革，但是目前各部门在推广应用ppp模式的过程中，我们看到部门之间相互协调、相互配合、各司其职这样的一种健康的公共治理体系没有呈现出来，而且大家也不是很关注。这与推动ppp模式在我国应用的目标导向明显背离。
问题：ppp项目是强调科学决策，还是演变成为可批性研究的创新形式？
ppp强调让专业的人做专业的事，要求优化spv的治理结构，使得spv能够对提供公共产品和公共服务切实负责。但是，我国ppp模式的推广应用中，引导大家不是对公共服务的供给负责，而是要求社会资本具体承担设计、施工、运营、维护等具体任务。施工企业为了承揽施工任务，要被迫成为社会投资人，而且还要成为一个专业性的运营商。对于一些专业技术水平较高，但本应轻资本运营的专业运营商，为了能够获得运营任务，却被迫要求成为社会资本投资商。我国目前的ppp模式运用实践中，似乎特别害怕让专业的人干专业的事，鼓励非专业的人干专业的事。ppp项目方案的设计，更是鱼目混珠，专业性水平得不到基本保障。
问题十：我国引进ppp模式的目的是为了推动深化改革，还是为了维持落后体制，成为躲避深层次改革的拖延工具？
（天津市交通运输委员会 2017-06-23 15:50:50）
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我认为无论怎么强调ppp的治理能力、管理能力，ppp首要的功能还是融资。由于ppp融资所具有的特殊性，才衍生出这种模式所具有的促进改革、机制创新等辅助功能。ppp融资的典型特点是有限追索或无追索项目融资。项目融资不同于企业融资、政府融资，它关注的不是目前的实力和水平，而是关注项目未来的现金流量水平。但由于我国特许经营模式未来使用者付费的市场容量、收费机制、排他性机制等不明确，政府付费也存在着政府的换届和信用等问题，使得人们对ppp未来十年、二十年，甚至三十年的长期现金流量的预期困难，没有信心。所以在这种情况下进行股权投资很困难，这就导致ppp从一种股权投资演变成一种必须给出合理回报水平，而且在一定时期之内地方政府必须接手的投资模式。这样有一定的回报、一定的期限的融资方案，名义上是股本投资，实际上是债务投资，目前实际操作中已经演变成各种名目的明股实债。
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目前我国ppp最主要的参与主体，一是施工企业，二是各类基金投资人。施工企业追求的是短期的施工承包利润，而各种各样的基金投资者追求的是短期的财务回报。所以，ppp模式在事实上演变成各种类型的短期融资创新方式。
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ppp项目融资的本意，是政府的财政资金从项目的前期投资退出，不论是法国的特许经营还是英国的pfi，强调的都是私人部门融资，二者的区别在于私人融资的回报机制不同，前者是使用者付费，后者是政府根据私人部门参与ppp项目运作的实际绩效，通过购买服务的方式进行付费。政府从项目前期投资中撤离的原因，一是财政缺乏资金，二是政府即便有资金，但由于使用效果差而转由私人融资。我国ppp模式的操作情况完全相反，我们最大的印象就是政府特别有钱，以各种政府文件对ppp项目给予各种财政奖励和优惠政策。各级地方政府及企业在巨大的政策诱惑下，将各种项目包装成ppp项目，使得ppp成为申请政府各种财政资金补助、政府资金投入的有效方式，这就变相激励大家把各种不适合采用ppp模式的项目都包装成假ppp，甚至以国家的名义强制推广应用ppp模式。这种现象在我国当前非常流行。
问题五：开展ppp项目运作的目的是为了严格地方政府预算管理，还是为了突破预算约束提供具体手段？
这一轮大力推广应用ppp模式，是在新的预算法颁布实施之后。按照新的预算法，地方政府不得以平台公司的名义进行变相融资，只能通过发行地方政府专项债券的方式进行负债融资。我国的ppp模式强调地方政府可以和其下属的平台公司以ppp的名义进行合作，地方政府也可以与其下属的国有企业、事业单位等以ppp的名义进行合作，再配合以各种形式的明股实债及地方平台公司兜底等操作方式，使得ppp模式成为有效突破新颁布的预算法对地方政府的预算各种管理限制，并以各种各样的创新方式增加地方政府的负债，有效突破了对地方政府负债进行限制的相关制度文件规定。
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从政府公共管理的角度看，引入ppp模式的目的不能简单停留在融资方面，而是将其作为供给侧结构性改革的重要手段，是为了提升公共服务供给的质量和效率。也就是说，ppp模式的应用，非常重视公共服务的运营机制和能力。现在我国的ppp的主要参与主体是建筑承包商、各种财务资金投资人，他们并不具备真正的运营能力，而且专业性的运营能力不是短期内能够培育出来的。我国推广应用ppp模式，将大家的注意力都引导到如何参与融资及承揽施工任务方面，而不是关注专业运营，也许这个问题目前还不突出，几年之后我们会发现现在已经上马的ppp项目将面临很严重的专业化运营问题。这个问题将会很快出现，大量ppp项目违约事件不断爆发，将会对我国ppp项目的顺利推进产生重大影响。
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